Мониторинг (от лат. monitor — предостерегающий) - это технология наблюдения и анализа изменений объекта управления, характеризуемая постоянством, регулярностью осуществления в течение всего управленческого цикла. Традиционные объекты мониторинга сегодня — это политические, экономические, социальные и научно-технические явления.
Мониторинг опирается на теорию управления, учение о развитии, концепцию циклов, кризисов и катастроф и т. п. Это позволяет:
посредством сравнения выявлять происходящие в объектах наблюдения изменения;
на основе корреляций между переменными устанавливать механизмы происходящих в объектах наблюдения процессов и явлений;
посредством статистических заключений обогащать знания, повышая тем самым достоверность представлений об исследуемом объекте.
Полученные с помощью мониторинга данные активно используются в различных областях теории и практики.
Объективные предпосылки и возможности проведения мониторинга заключаются в органическом единстве прошлого, настоящего и будущего, прерывности и непрерывности развития, усиливающихся взаимосвязях — материального и нематериального, экономического и социального, экологического и материального и др. Мониторинг — технология управления, отличающаяся повышенной наукоемкостью; он предполагает наличие квалифицированных специалистов, способных к теоретическому переосмыслению сложных явлений. Его применение сопряжено со все более масштабным использованием новейших научных сведений о глобальных природных, геополитических процессах, о социально-экономических и научно-технических тенденциях.
Мониторинг появился в технических системах управления как постоянный (периодический) контроль определенных параметров, которые должны сохраняться в заданных пределах. Мониторинг в социальном управлении первоначально заключался в наблюдении за социально-экономическими процессами. И в том и в другом случае мониторинг был, по существу, пассивным. Постепенно он стал применяться также для целей отслеживания, анализа и прогнозирования текущего состояния экономических, социальных и других объектов, тенденций их развития. В результате мониторинг все более превращается в активную форму познавательной деятельности, развивается как предпосылка преобразования социально-экономических систем.
Новая роль мониторинга утвердилась с появлением и распространением стратегического планирования.
Мониторинг в настоящее время может быть представлен как:
специфическая технология управления;
способ контроля над ситуацией, выявления причин расхождения между сущим и должным во внутренней и внешней среде страны, региона, муниципального образования, а также организации;
фактор снижения риска при разработке стратегии, при подготовке к хозяйственной деятельности.
Управленческие задачи, решаемые с помощью мониторинга, относятся к типу слабоструктурированных. Они характеризуются преобладанием качественных характеристик, не имеют жестко заданного алгоритма разрешения, предполагают творческий подход, использование оригинальных методов. Один из таких приемов состоит в применении принципа «двадцати процентов». Он заключается в выделении посредством экспертных оценок той пятой части факторов, от которых в наибольшей степени зависит общий результат.
В этих же целях можно использовать графический метод («радар»)
Векторы, характеризующие факторы мониторингового наблюдения (А, В, С, D, Е, F), проходят через:
«0» — точки критических качественных изменений на траектории развития предметов мониторинга;
«+» — зона положительных значений качества предметов мониторинга;
«—» — зона критических значений качества предметов мониторинга.
Каждый параметр может иметь наряду со своим порядковым номером индекс от 1 до 4, что означает:
— параметр мониторингового наблюдения вектора имеет тенденцию движения к критической зоне;
— параметр мониторингового наблюдения вектора имеет тенденцию движения от критической зоны;
— параметр мониторингового наблюдения вектора находится в критической зоне и имеет тенденцию к улучшению;
- параметр мониторингового наблюдения вектора находится в критической зоне и имеет тенденцию к ухудшению.
Алгоритм мониторинга включает выполнение ряда следующих мероприятий:
обоснование векторов, которые для объекта мониторинга имеют решающее значение;
установление для каждого из векторов критических значений;
оценка тенденции движения параметров векторов;
обоснование целей и способов управленческого воздействия на динамику векторов развития.
Задачи и принципы мониторинга в государственном и муниципальном управлении
В сфере государственного и муниципального управления мониторинг все более широко используется для комплексной сравнительной оценки социально-экономического развития территориальных структур Российской Федерации - федеральных округов, экономических районов, субъектов Российской Федерации, городов и районов. Мониторинг способствует выработке долгосрочной стратегии, налаживанию взаимодействия федерального Центра и территориальных органов власти и управления, укреплению экономического пространства страны и строительства федеративного государства.
Основные задачи мониторинга, осуществляемого в рамках государственного и муниципального управления, заключаются в следующем:
получении объективной информации о социально-экономических и общественно-политических процессах в стране, регионах, городах и районах;
анализе и всесторонней оценке угрозы общественному развитию в настоящем и в будущем, доведении полученных результатов до сведения органов государственной и местной власти и населения;
обосновании мер по ускорению позитивных изменений;
разработке мер, гарантирующих безопасность систем жизнеобеспечения населения.
Основными принципами мониторинга в государственном и муниципальном управлении являются:
комплексность, обеспечивающая наблюдение за всеми основными социально-экономическими и общественно-политическими процессами, и учет дифференциации важнейших параметров развития регионов, городов и районов;
системность оценки результатов, заключающаяся в иерархической взаимосвязанности частных и обобщающих показателей развития регионов и страны;
однородность систематически исследуемых объектов;
адаптивность системы мониторинговых индикаторов к существующей в России статистической отчетности;
стандартизация оценок мониторинга.
Объекты и предметы мониторинга
Объекты и предметы мониторинга в государственном и муниципальном управлении определяются функциями, целями и задачами органов власти и управления, а также состоянием научно-методической, организационно-правовой и информационной базы его проведения.
Как уже упоминалось, направлениями мониторинга являются: экологическое, экономическое, общественно-политическое, социальное, научно-техническое, медико-биологическое. Объекты, предметы и организацию мониторинга можно группировать, исходя из ряда частных признаков. Например, по угрозам устойчивости процессов и явлений (устойчивые, неустойчивые, представляющие потенциальную опасность, реальную угрозу в настоящее время и т. п.); по возможности воздействовать на них со стороны отдельных структур и общества в целом, его органов власти и институтов управления и т. п.
Мониторинг может быть направлен на процессы и явления, которые можно наблюдать на глобальном, континентальном, национально-государственном, региональном, а также уровне отдельных городов, районов или территорий.
Например, международными организациями проводится мониторинг геополитических подвижек, развития культуры и здравоохранения на континентах и в странах мира. Систематическое наблюдение за метеорологическими процессами позволило составить соответствующие прогнозы о солнечной активности, принять соответствующие меры в связи с магнитной бурей в марте 2001 г. Мониторинг болезней крупного рогатого скота в Европе помог понизить риск распространения эпизоотии на другие страны и континенты.
Национальные системы мониторинга участвуют в проведении глобальных наблюдений, представляют международным организациям соответствующую информацию, а также используют полученные материалы.
Проблемы России в переходный период многочисленны, многофакторны и сложны. Почти десятилетие страна имела отрицательные показатели, в перспективе же необходимо не только наверстать упущенное, но и выйти на новые рубежи.
По оценкам Международной организации труда, для развивающихся стран темпы экономического роста должны составлять минимум 6%. Лишь при этих темпах возможны высокий уровень занятости, получение необходимых доходов населением и т. п. Для Российской Федерации темпы экономического возрождения и устойчивого последующего роста имеют исключительное значение и должны в ближайшие годы составлять менее 8—10% прироста ВВП в расчете на душу населения.
При разработке и проведении взвешенной внутренней и внешней экономической политики используются, в частности, показатели порогового (минимального) значения, в том числе долей:
валового внутреннего продукта страны в целом от среднего по семи ведущим государствам мира — 75%;
промышленного производства обрабатывающей промышленности от общего объема промышленного производства - 70%;
новых видов продукции в общем объеме продукции машиностроения — 6%.
В оценках некоторые исследователи ориентируются также на ранее установленную зависимость, согласно которой расширенное воспроизводство возможно лишь в случае, если инвестиции будут не менее 25% от ВВП.
Значение научного потенциала для общественного прогресса общеизвестно. Исследователи установили, что если затраты на проведение научных исследований и опытно-конструкторских работ в течение 5—7 лет не превышают 1% ВВП, то возникает опасность разрушения научно-технического потенциала страны. Эти данные также могут служить в качестве индикаторов критического состояния рассматриваемой сферы.
Продуктивной представляется постановка мониторинга экономической и предпринимательской свободы. Общие их индексы показывают, в какой степени экономическая политика и национальные институты государства и региона обеспечивают: твердость национальной валюты; надежность и прозрачность рынков; гарантии против государственных изъятий и экспроприации; свободу международного обмена, предпринимательского выбора; минимизацию рисков в бизнесе; рост предпринимательской культуры и др.
Общесоциальные индикаторы, используемые при проведении мониторинга, весьма многообразны. С точки зрения экономики наибольший интерес имеют данные об экономической активности населения, самореализации людей в труде, старения (или омоложения) населения и др.
Доля пожилых людей в общей численности населения России достигла 21%. В 36 регионах удельный вес пожилых и престарелых существенно превышает среднероссийские показатели. Территории страны, где он достигает значений от 26 до 28,5%, характеризуют как «зоны демографического бедствия».
В качестве пороговых мониторинговых индикаторов используются также данные о генетических изменениях (увеличение на 1-3% ежегодно врожденных уродств свидетельствует о том, что роковая черта пройдена); сокращении продолжительности жизни (пороговое значение обычно принимается за 70 лет); характере и динамике заболеваний населения; превышении допустимых коэффициентов загрязнения среды; потреблении отдельных видов продуктов.
Установлено, например, что относительно безопасное для генофонда потребление алкоголя составляет до 8 л чистого спирта на человека в год. В России его потребление более чем вдвое больше; это неминуемо отразится на будущих поколениях россиян, хотя и по-разному в различных регионах страны. Предметом мониторинга служит также структура потребления домашних хозяйств. Согласно оценкам, если из бюджета семьи ежемесячно тратится на питание 80% средств, то со временем может наступить деградация человека как личности и т. п.
Перспективным является использование индекса развития человеческого потенциала, индикаторов предпринимательского и инвестиционного климата на территории страны. Эти показатели достаточно сложны. Индекс развития человеческого потенциала, в частности, включает показатели: прогнозируемая при рождении продолжительность жизни; процент грамотного взрослого населения; количество обязательных лет обучения в школе; количество людей с высшим образованием на 1000 человек и др.
Относительно широко распространен мониторинг благосостояния населения на основе анализа потребительской корзины. В разных странах и регионах она различается существенно - и по набору товаров, услуг, и по стоимости. В России в нее включено около десятка основных предметов, в Люксембурге - 173, в Великобритании - 600 и т. д.
Мониторинг данного вида позволяет количественно оценивать такие категории, как бедность, нищета, прожиточный минимум и др. Анализ процессов маргинализации позволил, в частности, выделить среди тех, кто ниже черты бедности, различные группы и слои, относительно которых требуется проводить специфические меры социальной защиты, поддержки, а также стимулирования к самообеспечению.
Экономическим и политическим центром страны осуществляется мониторинг политических процессов, международных экономических связей и отношений, статуса России в мировом сообществе, а также отслеживается динамика развития регионов страны, оценивается мера развития и стагнации отдельных из них, действенность помощи по вертикали, основные характерные социальные и экономические процессы в регионах, соответствие индикаторов и показателей предельным уровням и др.
В регионах реализуются все основные виды общественных отношений и жизнедеятельности. Их социально-экономическое развитие проявляется как органическая часть глобальных (общемировых) и национальных процессов, однако при этом оно осуществляется с учетом региональных особенностей.
Специфическими объектами мониторинга в регионах являются:
демографические процессы, в том числе естественное движение населения;
состояние воздушного и водного бассейнов;
качество питьевой воды;
радиационное загрязнение;
транспортное загрязнение (в крупных индустриальных центрах и городских агломерациях) и др.
Предметом экономического мониторинга регионов все более становятся:
экономическая динамика в целом;
устойчивость предприятий экспортной ориентации на внешних рынках, процессы потери (уступка) или завоевания ими новых рыночных позиций;
криминализация экономических структур;
изменение трудовой мотивации населения;
движение финансовых потоков и финансового обеспечения, прежде всего, отраслей специализации и социальной сферы;
состояние технологического потенциала и др.
Перечень статистических показателей социально-экономического положения муниципальных образований утвержден постановлением Госкомстата России от 29 марта 1996 г. № 24. Они применяются для контроля ситуации и принятия оперативных мер.
Для целей же стратегических, своевременного выявления и устранения факторов, сдерживающих развитие муниципальных образований в средне- и долговременной перспективе, целесообразно использовать также иные индикаторы и показатели. Их разработка активно ведется во многих странах мира.
В связи с этим представляется интересным подход Центра ООН по исследованию населенных пунктов - НАВIТАТ. Для характеристики развития города предложены: основные показатели (использование земли, структура собственности, население, распределение дохода, размер и темпы формирования домохозяйств и др.); показатели социально-экономического развития (занятость населения, ожидаемая продолжительность жизни, уровень грамотности и др.); данные об инфраструктуре, транспорте, состоянии природной среды, качестве местного управления и др.
|